据世界卫生组织统计显示，2014年中国60岁以上老年人口已经超过2.12亿，占全国总人口比例16%及世界老年人口总数的23%。中国老龄化的高峰将出现在2055年左右，届时老年人口将进一步扩大到4.38亿。
中国改革开放30年以来，教育、医疗领域的飞速发展和社会经济的快速进步，老年人的角色随之发生了巨大转变，因此社会政策也必须支持老年人参与经济与社会发展。从人力和社会资本角度来看，老年人及他们的社会关系对于国家而言是丰富的资源和宝贵的财富。
本文基于全球经验，就制定老年志愿服务政策及开展组织活动方面提出相关建议。具体论述包括志愿活动的政策框架，中国志愿活动及相关政策现状及其他国家可借鉴的具体政策。
一、导言
近10年来，中国老龄化社会初态已显。据世界卫生组织统计显示，2014年中国60岁以上老年人口已经超过2.12亿，占全国总人口比例16%及世界老年人口总数的23%。到2020年，老年人口将达到2.48亿。中国老龄化的高峰将出现在2055年左右，届时老年人口将进一步扩大到4.38亿。从全球来看，中国已经拥有世界上最多的老龄人口（WHO，2015；姜向群、杜鹏，2015）。
在中国，人口老龄化一直被视为社会与家庭的负担。然而，改革开放30年以来，教育、医疗领域的飞速发展和社会经济的快速进步，老年人的角色随之发生了巨大转变，因此社会政策也必须支持老年人参与经济与社会发展。从人力和社会资本角度来看，老年人及他们的社会关系对于国家而言是丰富的资源和宝贵的财富。研究结果表明，老年志愿服务对老年人、家庭及全社会都大有裨益。当前我们面临的最大挑战就是如何促进老年人的人力资本的提升。
二、志愿活动的定义
志愿者（volunteer）的学术和科研定义是指任何人士基于爱心、关怀, 体恤別人的需要而提供的沒有报酬的服务，這些慈善人士自愿贡献自己的时间、能力和资源去帮助有需要的人群和社区。志愿者涵盖了不同年龄段的人群, 本文集中讨论老年志愿者。老年人提供的志愿服务有很多种方式：志愿者自由选择在何时, 用怎样的技巧, 花费多少时间, 如何来帮助有需要的弱势人群 (例如儿童, 青少年, 有困难的家庭, 以及残障人士) (Morrow-Howell, 2009; Mui, 2010; 孙鹃娟, 梅陈玉婵, & 陈华娟, 2014）。
目前，西方有关志愿者行为的研究, 大部分集中于志愿者在正规机构的志愿服务（formal volunteering）。正规的志愿服务是指志愿者服务于正规机构和组织、服务项目是由正规机构和组织推行的，志愿者主动的、有计划的为服务对象提供没有物质报酬的服务。在西方研究志愿者行为的文献中, 非正规的志愿服务（informal volunteering）并不包括在研究范畴内。相对而言,非正规志愿服务是非计划性, 非规范性的, 例如对朋友和邻居的零散帮助。由于对志愿行为的定义存在差异，国际与囯內志愿活动的统计数据有很大出入。许多非正规的服务虽然具备了志愿服务的特点，但由于其非正规性往往并未统计在内。因此，对于研究和决策者而言，如果对老年志愿者的活动统计口径不一致，统计结果就会有很大差异。
志愿者的数量和比例能够反映国家或地区的民生, 经济发展程度，是社会资本和社区关怀的指标 (Putnam, 1996)。老年志愿者是老年人参与社会，贡献自己,关爱他人，实现自成成长的一种有效方式，也是实现老有所为,老有所献的有效方式。志愿活动不仅为老年人提供实现自我的渠道，也为社会组织机构提供了宝贵的人力和社会资本。
在中国，老年人退休年龄相对较早，他们拥有经验、智慧和人脉。同时，随着寿命的延长，他们退休后至少还有20到30年的寿命。要拥有健康和快乐的人生，老年人有必要参与有意义的活动。参与志愿活动是实现自我，贡献社会的有效途径。
在老龄化社会，老年志愿者是居家养老、社区服务的宝贵人力资源。与年轻人相比，老年人自己更理解自身群体的需求，从而可以更好的促进养老服务项目的发展。对于老年人自己，参加志愿活动还可以提高老年人生活独立性，提升自我存在感和生活满意度。
从事志愿服务对老年人的生理功能、心理健康和认知能力大有裨益，并为老年人创造了社会交往机会，对缓解老人孤独与抑郁、延长寿命、改善公共健康有重要作用。
实践表明，老年志愿服务可以实现志愿者、服务受众和社会的三方共赢。
三、中国老年人的志愿活动现状
随着老年人口的增长及健康状况的改善，中国老年人以各种方式参与志愿活动人数也日益增多。据“中国健康与养老追踪调查”显示，正式的老年志愿服务主要集中在城市地区。根据统计数据，随着社会经济的发展、老年人健康状况的改善以及个人需求层次的不断提升，老年人参与社会公共事务、在社区中提供各种帮助和服务的比例也不断增加。
从2011年到2013年，全国60岁以上的老年人参加各类社会公益活动的比例由5.55%上升到11.74%。其中，参加志愿组织或互助组织开展的志愿活动是中国老年人主要参与的志愿活动类型。另外，4.6%的老人表示至少每周可以参加一次志愿活动。中国60岁及以上老人参与各项社会公益活动的情况见图。
2013年国家发展研究院、北京大学“中国健康与养老追踪调查”数据
上图表明，低龄老年人（60-69岁）是参加志愿或互助活动的主力军，这个年龄段的老人参加志愿服务的比例达到15%。但在80岁以上的高龄老人中，仍有3.7%的老人参加。老年人参加的社会公益活动，主要为弱势群体提供服务的、有组织的、无偿服务为主，此外，慈善活动、社区中的互助服务组织也成为中国老年人参与的主要社会公益活动。
在研究志愿者行为和意愿的文献中，国內目前为止还没有针对老年志愿者行为的调查，因此这方面的数据十分不足。在全国性老年研究中，虽然有志愿者、志愿活动和公益活动参与情况的调查，这些数据只能初步反映老年志愿者行为现状。另外，这些调研活动范围十分有限，并不能代表我国老年志愿活动的整体情况。根据2006年中国老龄科研中心“中国城乡老年人口状况追踪调查”的数据显示，老年人从事各种志愿服务的意愿有较大差别，他们的参与动机在城市和农村也各有特点（见表2-1） (孙鹃娟, 梅陈玉婵, 陈华娟, 2014) 。
2006年中国老龄科研中心“中国城乡老年人口状况追踪调查”数据
具体而言，在社区的各种活动中，六成以上的老年人愿意参与的活动依次为：参与向上反映老年人的困难、参加娱乐活动和生活有困难的老人聊天解闷。在城市，相比之下有更多的老年人愿意帮助其他老年人调解纠纷；而在农村，更体现出老年人生活中互助的倾向，他们更愿意照顾其他老年人、帮助其他老年人做家务以及求医问药，也更愿意帮助其他老年人向上反映困难。
有定性研究表明，中国老年人参加志愿活动的四种主要动机分别为：实现角色转变、成就自我价值、维持人际网络以及履行社会责任（段世江，王凤湘，2010）。
四、老年志愿服务政策框架
中国老年志愿服务的目标十分多元。然而在现实生活中，老年人扮演的角色还没有得到充分重视，他们仍被视为家庭和社会的负担，需要大量的时间和金钱来照护。老龄化社会下最大的不安就是家庭无法承担老年人因疾病所带来的巨额花费。如果不及时调整思维方式，忽视设计积极老龄化的社会参与项目，寿命延长所带来的福音就会变成社会的咒语，社会的进步也就无从谈起。
结合中国老龄化社会需要，志愿服务需要支持社会生产力的增长，发展社会文化，同时为降低医疗费用采取防范措施。
因此，健康、经济以及社会框架仍然主导着老年志愿服务的发展。
本文也将基于这三个维度来讨论老年志愿服务的政策框架。需要注意的是，在每一个框架中都呈现了多样政策偏好，以及在中国老龄化环境下所期望的政策效果。
（一）健康维度
健康维度是老年志愿服务政策发展相对较早的政策框架。这里的“健康”不仅仅是指个人身体的健康状况，更泛指社区甚至整个社会的公共卫生发展状况。老年志愿服务体现了当今老年人身体状况改善、预期寿命延长的趋势，也反映了老年人能够更好地治疗慢性疾病、提高生活质量的现实。联合国、世界卫生组织等已经出台多份促进健康老龄化的国际宣言，倡导老年人培养更有尊严、更有质量的生活方式（WHO,2002;WHO,2015）。
在中国，老龄社会的到来也伴随着慢性疾病的困扰及医疗支出的迅速增加。据2011年“中国健康与养老追踪调查”数据显示，38%以上的老年人表示在日常生活中行动困难，33%的老年人表示长期感觉疼痛，54%的老年人表示患有高血压，抑郁症的患病率也达到36%。这些都可能成为晚年失能和致死的重要因素。在过去十年里，中国政府已经在医疗保险和社区医疗方面投入了大量经费，家庭自身也承担了巨额的医疗开支（Zhao, Smith, & Strauss, 2014）。
推广健康项目之所以重要，是因为预防早期疾病在老化过程中可以降低患病风险，减少医疗开支。所以，推行健康的生活方式对于政府和家庭来说都不失为可持续发展之道。
经过大量研究，尤其是纵向数据结果表明，志愿服务能够促进老年人的身体健康（Kim & Pai, 2010），降低死亡率(Morrow-Howell, Hinterlong, Rozario, & Tang, 2003), 减轻抑郁症状（Li & Ferraro, 2005），改善认知功能（Carlson et al., 2008）,提高身体机能与自评健康水平（Lum & Lightfoot, 2005）。此外，志愿服务可以帮助老人重塑自尊心，提升生活满意度，找回生活的意义(Morrow-Howell, Hinterlong, Rozario, & Tang, 2003)。
已经有中国全国性调查数据表明，志愿活动可以减轻老年人的抑郁症状，提升他们的身体机能和自评健康水平（Li, Xu, Chi, & Guo, 2013）。
有学者认为，老年志愿者参加社会支持小组，可以在与其他志愿者和受助者持续的接触中刺激智力，增强个人的认知能力（Kubzansky, Berkman & Seeman, 2000）。志愿服务可以为老年人提供社交机会，缓解老年人的孤独感。通过各种培训和学习，志愿者在获得知识和技能的同时，提高了自我效能感，增强了学习动机，智力功能也得到改善（Greenfield & Marks, 2004;Mui et al., 2013 ）
在老年志愿服务领域中，健康促进的社会模型(social model of health promotion)得到了广泛应用。通过组织正式志愿服务试点，研究者能够获得项目的评估数据，从而可以证明志愿服务可以增强老年人的身体、心理健康和认知功能。在此之后，项目运营方可将服务项目正式化、常规化，增加服务的小时数，吸引更多的老人参与。待项目发展成熟后，就可将其 “包装”成健康促进项目，发展连锁经营，“销售”给更多的老年人(Fried et al.,2004; Morrow-Howell & Mui, 2013)。
（二）经济维度
经济维度关乎老年人的社会生产力。此处，生产力指通过工作与服务创造的GDP价值。志愿服务创造的GDP往往可以通过志愿活动参与率、志愿活动种类以及参加的小时数来计算。人口老龄化会对劳动力结构带来巨大的影响，但是这也带来年长劳动力中蕴藏的巨大人力资本。人力资本是在生产过程所需要的、存在于人体之中、具有经济价值的知识、技能、体力和健康状况等因素的总和（Schultz，1961）。在志愿服务中，受教育程度往往被视为最重要的人力资本，另外，从业经验、个人收入及健康状况也是判断的重要指标（Wilson & Musick， 1997）。人力资本的积累和增加对经济增长与社会发展的贡献比物质资本、劳动力数量增加更为重要。
作为老龄时代重要的社会主体，老年人口中蕴藏着巨大的人力资源。重视开发和利用老年人口的人力资本和社会资本，努力塑造更富生产能力的老年群体和老龄社会，是老龄时代的重要主题。
在人们的普遍印象中，年轻人往往是志愿者的主力军，而老年人往往是服务对象而不是服务提供者。社会福利政策把老年人当成是依赖人口、弱势人口，只会消耗大量的资源，这样的假设是错误的。其实，老年人对家庭、社区和国家都是一笔宝贵的财富。在很多情况下，正因为人们没有意识到将老年人看作人力资源，才使得老年人成为志愿者的可能性大大降低。从人力资本的角度来看，志愿服务帮助老年人实现自我能力提升和实现自我价值，鼓励老有所为，调动了老年人口的生产力积极性。
(三)社会维度
志愿服务政策的社会框架可从以下三个角度来分析：社会资本(social capital)，相互责任（mutual obligation），以及社会融入（social inclusion）。
1）社会资本
社会资本是在社会学、经济学和政治学中发展出的概念。广义的社会资本是指社区和个人之间的社会关系网络。社会资本本身具有生产力，可以促进经济发展，有助于控制经济资源。社会资本涵盖非常广泛，包括社会凝聚力、相互沟通、市民参与、公益服务、以及公共卫生。在社会资本框架下的志愿服务政策主要关注增强公民与社区、政府之间的联系，克服社会环境中存在的障碍。
社会资本在社会管理领域和公共服务中多有应用，此理念在普特南(Putnam,1996)的理论中得到详细阐述。他认为，社会资本是指社会组织的特征，例如信任、规范及网络，合力促进合作行为来提高社会效率。在测量社会资本时，常用的指标是信任以及参加社会活动的程度。老年人需要依赖社会资本来提高生活质量。积极的社会参与也是老年人保持社会网络，改善个人社会资本的极好途径（王莉莉，2011）。特别在我国农村，老年人是增强基层民主政治的重要力量。老年人可以通过基层民主参与来改善农村社区发展。社会资本的理念在世界卫生组织老龄友好社区政策框架（WHO，2013）和国务院发展养老服务的政策（国务院，2013）中都得到了体现。
2）相互责任
相互责任的发展路径是指公民需要平衡所享受的社会福利和需要承担的生产义务。这个理念是导致二十世纪八十年代资本主义国家福利制度改革的重要因素。“相互责任”理念重新厘清了公民和国家的关系，即公民不仅仅是国家福利的消费者，更应当负担起创造生产力的责任；国家则应当为公民创造有利的制度环境。在寿命延长的今天，老年人对社会的贡献必须突破退休年龄这个固有界限。志愿服务正是鼓励老年人发挥能力，在自主的前提上帮助他人的一种积极养老方式。
在西方发达国家，养老福利是伴随相互责任而存在的。获得养老福利和政策补贴的个人和家庭，需要结合自己的健康和生活状况为社会提供义务志愿服务。结合中国相对复杂的现实环境，政府责任还没有被重视，老年人在提供志愿服务时仍面临许多障碍。社会生活中对老年人的歧视，劳动力市场对老年人的排斥，以及不合理的强制性退休等制度，既导致老年人的利益受损，又导致老年人无法在社会继续承担责任。在这个框架内，政府需要思考在法律上确立年龄平等和反对年龄歧视的原则，消除年龄歧视，减少老年人创造社会价值面临的障碍。
3）社会融入
社会融入关注在弱势群体和社群更好地融入社会，分享社会经济发展成果。社会融入的政策维度需要发展个人能力，培养个人、家庭以及社区的物质基础。老龄时代重视承认老年人做贡献的潜力，为他们创造机会，并认可他们的经济和社会价值，从而让老年人能拥有更有尊严、更有质量的生活。社会需要培育新的社会机制，激发老年人的自主性和能动性，提升老年人的能力和身心健康水平、促进老年人的社区参与和经济自主等，让老年人公平分享社会发展成果的同时，也持续地为社会进步做出更大贡献。
此外，社会融入还包括重新界定老年人的年龄起点。在老龄时代，人的寿命延长及其影响不仅作用在老年人阶段，而是改变了人的整个生命历程。随着寿命的延长、健康水平的提升、科技的发展和生产方式的改变，目前中国中老年人口的实际生理衰老情况和经济活动能力较之几十年前已发生很大变化。老龄化时代不应固守过时僵化的老年人划界标准。
再次，社会融入很重要的一个方面是生活环境的友好便利。在老龄社会中应该重视让人的生命周期的每个阶段都朝向更有尊严、更有质量的生活发展，建构和发展起包括所有人整个生命历程的社会服务体系。与社会融入相对应的理念就是社会孤立(social isolation)。老年人常常因为行动不便而不愿参加社会活动，与社会中其他年龄群体相隔离。政府和社区应营造老年友好型生活环境，为老年志愿活动安排便利的交通设施以及舒适的场所（WHO，2013）。
五、中国老年志愿活动的现有政策
早在20世纪80年代，我国政府对老年志愿服务的政策仍局限于离退休的专业技术人员。1994年，国家出台《中国老龄工作七年发展纲要》，将老年社会参与的范围扩大,鼓励支持低龄、健康老年人参与志愿活动。1996年颁布实施的《中华人民共和国老年人权益保障法》进一步从法律上明确了老年人有权参与社会发展。这是我国第一次以立法的形式规定了我国老年人参与志愿服务的权利，是我国老年人参与志愿服务的重要法律保障。
《老年人权益保障法》将我国老年人参与志愿服务的途径分为8个方面，包括：对青少年进行社会主义、爱国主义、集体主义教育；艰苦奋斗等传统主义教育；传授文化科技知识；提供咨询服务；依法参与科技开发与应用；兴办社会公益事业；参与维护社会治安；协助调节民间纠纷；强调参加其他有益社会的活动等。
可见，以上很多活动都属于志愿活动范畴。与1994年《中国老龄工作七年发展纲要》相比，《老年人权益保障法》更强调全体老年人口的参与，志愿服务的内容也更加明确和丰富（王莉莉，2011）。
到2001年，国务院公布了《中国老龄事业发展“十五”计划纲要》，明确指出要“鼓励老年人参与社会发展”，并对城乡老年人分别提出要求，“在城镇，要重视老年人才资源的开发和利用，引导老年人从事教育、科研、咨询以及维护社会治安、社区服务等社会公益活动”，“在农村，注意充分发挥老年人在基层民主政治建设中的作用”。
2012年修订的《老年人权益保障法》中，再次强调国家为老年人参与志愿活动、兴办社会公益事业等社会发展创造条件。《中国老龄事业发展“十五”计划纲要》（2001－2005年）针对城乡老年人的差别，分别对老年人的志愿服务提出了明确的导向。
2011年国务院发布的《中国老龄事业发展“十二五”规划》提出：“支持老年人以适当方式参与经济发展和社会公益活动，重视发挥老年人在社区服务、关心教育下一代、调解邻里纠纷和家庭矛盾、维护社会治安等方面的积极作用”,“积极做好‘银龄行动’组织工作，广泛开展老年人志愿服务活动”，并具体提出“老年志愿者数量应达到老年人口的10%以上”。
2013年，国务院出台的《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》明确指出，“鼓励公益慈善组织支持养老服务，探索建立健康老人参与志愿互助服务的工作机制，引导公益慈善组织重点参与养老机构建设、养老产品开发、养老服务提供，使公益慈善组织成为发展养老服务业的重要力量”，从制度上肯定和鼓励了志愿养老服务的发展模式。
现如今，中国老年人志愿活动的重点之一在于关心、教育青少年儿童。其中非常有代表性的政策就是“银龄行动”。“银龄行动”始于2003年，初衷是用老年知识分子的科技知识并发挥其业务专长，为西部地区和本地欠发达地区提供志愿服务。简而言之，该项目旨在推动有一技之长的老年人发挥余热。
经过10年的发展，到2013年，该项目已经覆盖全国31个省（自治区、直辖市），援助内容涵盖医疗卫生、工业、农业、教育、科技等25个大项78个小项，开展的活动包括大型学术讲座、知识讲座、业务培训达1280余次，讲座参与人数3万余人。“银龄行动”取得了巨大的成功。根据全国老龄工作委员会办公室提供的数据显示，“银龄行动”自项目初至2013年底，累计参加的老年志愿者达500万人次，收益群众3亿多人次，创造经济价值80多亿元，其社会效益更是不可估量。
在此项目的引导下，全国范围内还推动了“爱心助成长”志愿服务计划。《中国老龄事业发展白皮书》指出，2008年该计划已在全国100多个城市展开。稍有不同的是，该志愿服务项目主要为健康低龄老年人设计，通过德育行动、宣讲行动、监察行动、护苗行动和关爱行动，帮助青少年解决学习、生活、心理等问题（孙鹃娟, 梅陈玉婵, 陈华娟, 2014）。
另外，在全国各地探索以低成本获取高效率居家养老服务的过程中，“时间银行”这种新型互助养老模式已经引起越来越多的关注。
这种政策的理念是：低龄老人为高龄老人提供志愿服务的同时，在“时间银行”内积累相应的服务时数。待自己年老需要服务时，享受同等时数的服务（王泽淮，2003）。
“时间银行”大多以社区中的高龄和生活不能自理的老人为服务对象，而志愿服务的提供者往往是低龄和健康老人，服务的内容主要是日常生活照料和精神慰藉。整个志愿服务的开展往往围绕着社区为中心展开，运用代际循环互助形式开展志愿养老服务。
“时间银行”的优势在于:在原有的无偿志愿服务基础上引入了有偿激励机制，将服务者的“时间货币”作为劳动成果储存并累计，不仅实现了付出与回报的有机结合，而且没有改变志愿服务为他人的本质，实现了服务者、服务对象和社区三方共赢（许加明，2015）。
六、其他国家老年志愿服务政策实践和经验
志愿服务在很多国家被看作公民的义务，是一种信念，也是生活的重要部分。放眼全球，各国政府大力倡导老年志愿服务发展政策和项目。这些项目不仅为老年人提供了志愿服务的机会，也使得有需要的群体（如儿童、生活失能老人）等获得更多支持。本文选择一些有代表性的政策进行分析。
（一）美国
美国的志愿服务由来已久，志愿服务理念已经长期深入人们的思想观念中。志愿服务背后有一系列成熟的制度支持。美国国家性的老年志愿项目在20世纪70年代开始发展起来。
退休老人志愿服务项目（The Retired and Senior Volunteer Program,RSVP）是美国最早的全国性项目。它于1971年成立，旨在为55岁及以上老年人提供志愿服务的平台，帮助老年人寻找合适自己的志愿组织和服务机会。老人可以根据自己时间的灵活程度、身体状况、受教育水平等条件自由选择何时何地如何提供志愿服务。这些志愿活动将美国联邦资源与地方行政当局联合起来，支持更切合地方的需要和目标。至2008年，已经有6.15万家志愿机构、42.89万老年志愿者参与退休老人志愿服务项目。
“老人团”（Senior Corps）是美国运作比较成功、影响较大、历史也较长的全国性老年志愿服务项目。它由联邦政府于1960年成立，开展的志愿服务主要包括为有特殊需要的儿童，身体不佳的老人和其他退休老人提供各种志愿服务。值得一提的是，老人团项目不仅为参与到志愿服务中的低收入老年人提供薪水，还给55岁以上的老年人提供各种培训和支持，从而使老年志愿者可以胜任各种职务（Corporationfor National and Community Service, 2007）。
社会政策也积极推动美国老年志愿服务项目，并为老年人参与志愿服务扫清障碍。例如，爱德华·肯尼迪服务美国法案（Edward M. Kennedy Serve America Act）在2009年获得奥巴马总统的签署后极大地带动了老年志愿服务项目的发展。爱德华·肯尼迪服务美国法案规定，参与志愿服务的老年人最低年龄若达到55岁及以上，依据志愿者服务时数可以给予适当的补贴。如果老年人收入和资产水平低于联邦政府贫困线200%以下，每小时补贴将相应提高。
此外，该法案建立银色奖学金计划，为每年参加志愿项目超过350小时的老人提供1000美元的奖学金，用来提高自身的教育水平，或者帮助支付子女、孙子女的教育费用。另外，爱德华·肯尼迪服务美国法案还建立了“重返职场”（Encore Fellows）基金，帮助有经验的年长工作者实现从私企工作到非营利部门或政府工作部门的转换。基金也承担了帮助转变职业的老年人开展各种技能培训费用和培训期间的生活费用。
志愿服务资金的不足往往是志愿组织发展的瓶颈，因此给予老年志愿活动税收优惠是美国推动志愿服务的重要方式。一些地方政府采用税收激励的方法推广志愿服务：当老年人参加社区的志愿服务，达到一定时数时，就可以获得税收优惠。例如，在宾夕法尼亚州的贝尔丰特（Bellefonte）地区，如果60岁及以上的居民为当地的公立学校提供志愿服务，就可以减免最高500美元房产税。另外，在马萨诸塞州普罗文斯镇(Provincetown，Massachusetts)，老年人如果提供了94小时以上的志愿服务，就可以获得减免750美元的财产税。获得税收减免资格所需的服务时间按照本市最低工资标准计算（Morrow-Howell& Greenfield, 2010）。
由此可见，美国志愿服务的历史发展是与其制度化进程联系在一起的。因为有政府政策的鼓励，美国志愿服务发展迅速。在政府推动民间志愿服务发展的同时，志愿服务也解决了社会问题，促进了社会资本和经济的发展。仅2012年，美国55岁及以上的老年志愿者所贡献的经济价值就达到1020亿美元 (Corporation forNational and Community Service, 2012)。 2007年，在美国照顾家人和社区老年志愿者所提供的看护服务经济总值达到3750亿美元(AARP，2008)。美国老年志愿者用人力资本为他人和社会做出贡献，也为自身树立了更积极的形象。
（二）日本
作为老龄化速度最快的国家，日本面临着巨大人口压力，需要提供适宜的环境让老年人的晚年生活更有意义。作为回应，日本政府一直鼓励有关老年人“社会参与”的政策，尤其在志愿服务方面。由于日本老年人对生活满意率在所有工业化国家中最低，所以日本也在进行老龄化政策改革，涉及劳动力、教育和长期照护等方面，以适应老年人口的需要（Uesugi, 2010)。
日本65岁及以上老年人志愿活动参与度达到26%，在东亚地区相对较高。“日本海外合作志愿项目”（Japan Overseas Cooperation Volunteers）是在日本影响较大的志愿者项目。这个项目成立于1990年，旨在为44岁至69岁的专业人士提供在发展中国家志愿服务的机会。2009年，已经有3698位老年志愿者遍布于世界上55个国家，其中50%以上的志愿者超过60岁。自项目开展伊始，日本政府就给予充分的资金支持。每位志愿者每月可以获得20.8万至33.17万日元的生活补贴及10万日元的补助。
另外，在日本稻城市，“照顾者支持项目”(Kaigo Shien Volunteer Seido) 是运作比较成功的老年志愿项目。60岁以上的老年志愿者在每周需要为居家或院舍照护的老人提供两个小时的服务。服务的项目包括组织院舍娱乐活动、照顾老人用餐、帮助老人外出活动、参与社区公益活动、陪老人谈话聊天、院舍管理等。每次服务之后，志愿者将获得最高达5000日元的优惠券，用于减免长期照顾保险需要缴纳的费用。
与我国“时间银行”政策不同的是，这种优惠券不需要在志愿机构记账，在社保部门和保险公司即可以直接兑现。基于在稻城运作的成功经验，这个项目逐渐在其他城市发展起来。该志愿项目不仅帮助改善了志愿者和服务对象的身心健康,也减少长期照护开销约110万日元，降低了5%的照护需求（Uesugi, 2010)。
七、小结与建议
通过对老年志愿服务政策框架与实践经验的梳理与回顾，可以看到，老年人积极参与公益活动是老龄时代的必然选择，这已成为国际社会的共识。只要对老年人授权并为他们提供机会，他们就能够扮演好志愿者的角色，从而让有需要的人群受益。在这些项目中，老年志愿者和接受服务的人群都反馈了正面的参与结果。从宏观角度看，老年志愿服务节约了医疗护理支出，发展了社会资本，提高社会信任度，让整个社会更有活力。
面对人口老龄化的调整，中国政府、社会、学界都在不同程度的关注老年志愿服务，做了许多实证研究和实践探索，并出台了相关支持政策，很大程度上鼓励了中国老年志愿服务的研究和实际参与水平。但同时相较于其他国家，中国在健康、经济及社会三个政策维度上的发展尚且不足，很多政策并没有落实到位，这主要体现在：
（一）老年志愿服务相关实证分析尚且不足
从实证分析的整体情况来看，我国老年志愿服务相关实证分析还没有引起研究者的高度关注。相关的研究著作中，多数是对现状和特点的定性分析，针对健康指标的相关定量研究少之又少。
另外，全国性、全面的统计信息缺乏，对中国老年志愿者及其活动情况难以有准确认识。利用全国性调查进行的研究分析仍然缺乏，尤其是针对不同特征的老年人群体参与志愿活动以及差异性的研究依然不足。
最后，针对某一地区的个别研究往往基于个案研究，缺乏有对照组和控制组的随机实验比较，无法证明志愿服务对健康功能影响的信度和效度。这都阻碍了基于科学实证经验的政策发展。
（二）老年志愿者激励性福利兑现仍存在障碍，政府支持乏力
对志愿者的激励机制指对志愿行为的认可、宣传和表彰，也包括志愿者经济或物质上的补贴，从而使得志愿者获得荣誉、回报和快乐。有效的激励机制是志愿活动持续下去的必要条件。
目前国内政府和社会组织普遍存在的问题就是缺乏志愿者管理的激励机制,难以激起志愿者的参与热情。相对于其他国家，中国尚且缺乏具体的立法和税收政策以鼓励志愿活动。另外，由于政府激励性福利兑现统一制度的缺位，各个社区的激励手段在具体操作方式和认证标准上都不一样，也无法在原有的基础上实现激励兑现的转移接续。
随着志愿服务的规模越来越大，参与志愿服务的老年人越来越多，服务内容日趋多样化，所需兑现的福利信息的繁琐性和复杂性倍增，简单的“一刀切”方式有可能导致福利管理的混乱和无序。如何通过经济补贴、制度支持等方式激发老年人从事志愿活动的积极性是值得重视的关键问题。
（三）老年志愿者服务相对单一，组织自主性有待增强
在我国，公民社会尚未形成，志愿活动往往存在着自上而下的组织色彩。另外，我国社区志愿者组织在发展过程中逐步被纳入到民政系统，接受街道、居委会的直接管理，国家民政部下属的社区服务中心往往是老年人开展志愿活动的主要平台。这使得包括老年志愿者组织在内的志愿组织独立性和自治性较低，变成了准政府组织，难以体现灵活性和创新性（王放，2008）。
许多志愿服务模式仍在追求普遍性，适合全体老年人群的政策。其实，政府最重要的责任不是经营志愿服务具体项目，而是应当转换角色，打造志愿服务信息平台，激发社会活力，积累社会资本，鼓励非营利性组织针对当地特征发展适合的项目，再基于项目经验进行有策略的推广。
八、总结
综上所述，老年志愿服务的政策反映在健康、经济和社会文化等多领域中，涉及公民的权利与责任、社区与社会组织的承担、政府的职责和公权力的应用、市场的作用以及学界和媒体的深度参与，是一个复杂、动态的大系统。
认识和面对这个大系统，对老年志愿服务和老有所为议题进行深入的、持之以恒的探索、研究、决策和履行，是政府部门、非营利组织、企业和社区共同的责任，需要在政府调动社会组织活力的前提下，多部门协同和全社会参与的广泛行动。如果能将老年人个人或自发性的志愿活动制度化规范化，就能鼓励更多老年人通过志愿服务实现老有所为。
（来源：《清华社会建设研究—老年志愿服务：基于全球视角的政策建议》）
（责任编辑：红枫叶养老产业）
关注微信公众号
